Escribe:
Vicente David Rojas Paico
Palabras
claves: Ciudadano, Constitución, Democracia, Descentralización, Estado, Gobierno,
Participación, Política, Región, Territorio
Key words: Citizen, Constitution, Democracy, Decentralization,
State, Government, Participation, Political, Region, Territory
INTRODUCCIÓN
A
once años del inicio del Proceso de Descentralización y a nueve meses de las elecciones
de autoridades locales y regionales en nuestro país, se hace necesario una evaluación
del proceso que se iniciara mediante la Ley Nº 27680 publicada el 07 de marzo
de 2002 en el diario oficial, que reformó el capítulo XIV de la Constitución
Política y que a su vez se diera lugar al desarrollo de un conjunto de normas
jurídicas que comprenden el bloque de la constitucionalidad, las mismas que deben
hacer viable el funcionamiento de gobiernos regionales y locales en una nueva
delimitación política geográfica en base a regiones.
1.-
DEMOCRACIA EN EL PERÚ
Toda
persona tiene derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida
política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen,
conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades,
de iniciativa legislativa y de referéndum; así reza el artículo 2º numeral 17
de la Constitución Política vigente. Es nulo y punible todo acto que prohíba o
limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos; así lo señala el artículo 31º
de la referida Carta Política. Al respecto Bidart Campos (1991) cuando hace
referencia al derecho de participación en la vida política del país que tiene
todo ciudadano, expresa que “afirmar que el ser humano es el protagonista de
toda clase de participación significa reconocerlo como parte de algo, por lo
que le corresponde asimismo tomar y recibir su parte de aquello en lo que
participa”[i].
En
relación al concepto de democracia, el Tribunal Constitucional Peruano, en
adelante TC, en su calidad de órgano intérprete de la Constitución, ha señalado
que:
(…) la democracia (…) entendida como una función
dual: como método de organización política del Estado, (…), método de elección
y nombramiento de sus operadores, y mecanismo para conseguir el principio de
igualdad en el ámbito social[ii].
Comentando
el contenido del artículo 43º de la Constitución, el TC ha referido:
La democracia no sólo debe
entenderse en su aspecto formal, (…), en su acepción de procesos eleccionarios
y producción normativa, sino también en su aspecto material, (…), como el
respeto y garantía de los derechos humanos y de los contenidos democráticos.
(…), este Tribunal considera que la eliminación de toda práctica violenta y
autoritaria no sólo debe limitarse a la vida política, sino también abarcar la
convivencia social y todos los ámbitos de la vida de los ciudadanos; (…), es de
suma importancia enfatizar que en nuestro régimen constitucional sólo debe
imperar el diálogo y los medios pacíficos para resolver los conflictos. (…) su
cumplimiento y efectividad vincula jurídicamente a todos los ciudadanos,
conforme al artículo 38º de la Constitución, (…).[iii]
Como
lo indica el profesor Sinesio López (2010),[iv] hablar de la Democracia
es hablar de sus tres componentes; la Teoría de la Democracia, normalmente está
organizada en tres grandes instituciones que definen lo que es: Sistema
Electoral, sistema de partidos y la forma de gobierno.
Podemos
afirmar que, nuestra Constitución reconoce expresamente, a través de distintos
artículos, la obediencia al mandato del pueblo y a sus representantes. De la
lectura de los principios filosóficos que inspiran nuestra Constitución, se
colige que nos encontramos dentro de un marco normativo constitucional que
consagra una democracia representativa, a través de la cual el pueblo elige y
los gobernantes elegidos ejercen el poder en representación del pueblo. En
resumen, los representantes no son los titulares del poder y lo ejercen
exclusivamente en representación del pueblo que los elige.
En
relación a la calidad de la democracia, el Informe 2013 de Latinobarómetro,
señala:[v]
(…) se observan los
aspectos normativos, institucionales y de funcionamiento del Estado: existe la
separación de poderes, existe igualdad ante la ley, existen elecciones, etc.,
etc... Los ciudadanos sin embargo (…), simplemente juzgan su bondad desde el punto
de vista de cómo ellos viven la experiencia de contacto o impacto de esas
instituciones sobre la vida de cada cual.
Con bajos niveles de
educación e información politizada por los medios de comunicación partidistas,
los ciudadanos juzgan la democracia por lo que viven y lo que han vivido. Si un
ciudadano está o ha estado en situación de exclusión social, y económica, las
instituciones como los partidos y el parlamento no han hecho mucho por él,
entonces el valor que le otorga a esas instituciones es bajo. La democracia se
tiende a juzgar por sus resultados en esta primera generación de ciudadanos
expuestos a ella. Son solo los que tienen mayores niveles de educación los que
pueden señalar un concepto más abstracto de la democracia y sus funciones. (…)
La calidad de la
democracia que mide la academia con los estudios sobre las condiciones
normativas e institucionales, (…) se relaciona con las demandas de la
ciudadanía sobre estas instituciones. Son dos aspectos de la democracia que no
hay que confundir. Una es la oferta institucional de la democracia y la otra es
la demanda y la evaluación de la experiencia de vida de la democracia.
Es
conocido que la calidad de la democracia tiene relación con los niveles de
corrupción, al respecto la percepción ciudadana[vi] al mes de Julio de 2013,
frente a la pregunta ¿Cuáles son los tres principales problemas del país en la
actualidad?, las respuestas fueron: La delincuencia / falta de seguridad (63),
la corrupción / coimas (44) y el consumo de drogas (40). A la pregunta ¿Cuáles
son las instituciones más corruptas de nuestro país?, se respondió: Congreso de
la República (55), Policía Nacional (53), Poder Judicial (49), Municipalidades
(27), Gobiernos Regionales (24), Partidos políticos (22), Fiscalía de la Nación
(13), Gobierno central (11). Fuerzas Armadas (10) y Empresas privadas (7).
2.- PARTIDOS
Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS
El
artículo 35º de la Constitución Política establece que los ciudadanos pueden
ejercer sus derechos individualmente o a través de organizaciones políticas
como partidos, movimientos o alianzas, conforme a ley. Tales organizaciones
concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular. Al respecto,
Del Castillo, J. (2006) señala que:[vii]
(…) se puede inferir la
presencia de dos derechos: el de participación y el de asociación política. El
ciudadano, como miembro de una comunidad política, tiene derecho a participar
en la toma de decisiones sobre los designios del país. Si bien es cierto el
término "participar" es amplio y se presta a distintas
interpretaciones, (…) nos estamos refiriendo al ciudadano como partícipe de las
fuerzas vivas de la sociedad a través de cuerpos intermedios. En lo que
respecta al derecho de asociación política, se debe entender que en virtud de
este el ordenamiento legal imperante en el Estado tiene la obligación de
garantizar la fundación libre de los partidos políticos.
El
artículo 1º de la Ley Nº 28904 de Partidos Políticos, en adelante LPP, publicado
el 01 de noviembre de 2003, señala que éstos expresan el pluralismo
democrático. Concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular, y
a los procesos electorales. Son instituciones fundamentales para la
participación política de la ciudadanía y base del sistema democrático.
El
artículo 17º de la LPP, precisa el concepto de los movimientos políticos de
alcance regional o departamental y de organizaciones políticas locales, las de
alcance provincial o distrital; pueden participar en las elecciones regionales
o municipales.
En
época preelectoral cobra importante actualidad la democracia interna que por
mandato del artículo 19º de la LPP, deben observar los partidos y movimientos
políticos para designar sus candidatos a presidente de gobierno regional,
alcaldes, consejeros regionales y regidores. La elección en los partidos
políticos y movimientos de alcance local y regional o departamental debe
regirse por las normatividad que comprende la aludida ley, el estatuto y el
reglamento electoral de la agrupación política, el cual no puede ser modificado
una vez que el proceso ha sido convocado.
La
LPP en su artículo 24º establece tres modalidades para la elección de los
candidatos, a saber:
a)
Elecciones con voto universal, libre, voluntario, igual, directo y secreto de
los afiliados y ciudadanos no afiliados.
b)
Elecciones con voto universal, libre, voluntario, igual, directo y secreto de
los afiliados.
c)
Elecciones a través de los delegados elegidos por los órganos partidarios
conforme lo disponga el estatuto.
En
este orden de ideas, podemos señalar que participación política es, cualquier
acción de los ciudadanos dirigida a influir en el proceso político y en sus
resultados. Estas acciones pueden orientarse a la elección de los cargos
públicos; a la formulación, elaboración y aplicación de políticas públicas que
éstos llevan a cabo; o a la acción de otros actores políticos relevantes. La
participación política requiere por tanto de un comportamiento observable
llevado a cabo en un ámbito o colectivo por parte de un ciudadano para poder
considerarla como tal.
En
relación a los derechos políticos y las condiciones institucionales de la
Democracia, el profesor Greppi, A. (2010), indica:
(…). A más participación,
más democracia. (…) cuanto más extensas y profundas sean las garantías de la
libertad política, mayor calidad tendrán los procesos de autodeterminación
democrática. (…), sin embargo, (…) las condiciones para el ejercicio de los
derechos de participación política son más complejas de lo que se suele
reconocer. (…), la multiplicación de las ocasiones de participación no produce
necesariamente una ganancia en la calidad del proceso. No basta con ir a votar
más veces para que haya más democracia. Se necesita que los ciudadanos puedan
formarse una opinión y que su opinión tenga un peso real en la toma de decisiones,
en las materias más importantes.
(…). Algunas de estas
propuestas se han llevado a la práctica y han tenido un éxito indiscutible. (…)
es altamente improbable que sociedades tan complejas como las nuestras puedan
ser gobernadas por medio de alguna variante actualizada de la democracia
directa. (…), las modalidades de la representación política evolucionan y
pueden ser complementadas con mecanismos participativos de los más diversos
tipos. (…). Sin embargo, es difícil creer que (…) puedan reemplazar las instituciones
típicas de la democracia moderna.
(…) la participación es
imprescindible para asegurar la estabilidad de las instituciones democráticas;
pero también que los mecanismos complementarios de participación no surgen por
generación espontánea y no se administran solos. Requieren el respaldo de
instituciones comprometidas con su desarrollo, (…), es deseable que estén
sujetas a formas efectivas de control. (…).
(…). Se necesita, (...),
la garantía de los derechos de libertad, así como de las demás garantías
básicas del estado de derecho. También se necesita, (…), que los ciudadanos
tengan posibilidades reales de hacer uso de las facultades que la constitución
le otorga, esto es, que dispongan tanto de los recursos materiales como de la
información necesaria para participar en forma responsable. Se necesita también
(…) la presencia de un marco institucional en el que estén claramente definidas
y delimitadas las competencias de los poderes que intervienen en el proceso de
formación de la voluntad política. Sin ese marco, el derecho-poder de
participación reconocido a todos los ciudadanos carece de contenido.[viii]
3.-
PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN Y LA REGIONALIZACIÓN
Conforme
lo estipula el artículo 188 de la Carta Fundamental, “la descentralización es
una forma de organización democrática y constituye una política permanente de
Estado, de carácter obligatorio, que tiene por objetivo fundamental el
desarrollo integral del país”. Al respecto el TC ha señalado:
(…) atendiendo al objetivo
primordial del proceso descentralizador (el desarrollo integral del país) que
es posible reconocer los límites del mismo y, por ende, del carácter autonómico
de las distintas regiones.
El objetivo principal de
dichos límites que, a su vez, actúa como principio informante de toda política
descentralizadora, es el reconocimiento de la unicidad e indivisibilidad del
Estado.
(…) Estado unitario e
indivisible de gobierno descentralizado no son, en absoluto, conceptos
contrapuestos. Por el contrario, es la aplicación armónica de dichos principios
la que permite al Estado cumplir con uno de sus deberes primordiales; a saber,
“la promoción del desarrollo integral y equilibrado de la Nación” (artículo 44
de la Constitución).[ix]
El Estado unitario y
descentralizado regional presupone que la potestad normativa está distribuida
entre órganos nacionales y los gobiernos regionales y locales, puesto que la
autonomía político-normativa otorgada conlleva la facultad de crear Derecho, y
no solo de ejecutarlo.[x]
Respecto
al Proceso de Descentralización, USAID/PERÚ (2012)[xi] reseña lo siguiente:
En el proceso de
descentralización es posible identificar dos etapas, la primera (2002 – 2006)
caracterizada por la aprobación del marco legal inicial, la elección e
instalación de los gobiernos regionales, el arranque de la reforma con el
avance de la transferencia de competencias y funciones a los gobiernos
regionales en el marco de un sistema de acreditación; así como, el frustrado
proceso de integración de regiones. Fueron los resultados del referéndum del
2005, los que marcaron el cierre de esta primera etapa pues, con posterioridad
a su realización, se produjo un estado de agotamiento en los diversos actores
del proceso, particularmente en la entidad encargada de su conducción política,
el CND.
La segunda (2006 – 2011)
caracterizada por la reorientación de la estrategia descentralista, el
reemplazo del CND por la Secretaría de Descentralización en el ámbito de PCM,
la aceleración del proceso de transferencia de funciones, la aparición de nudos
críticos del proceso que demandan nuevas reformas; la consolidación relativa de
los gobiernos regionales y el surgimiento de nuevos actores en la escena
regional y municipal (Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales - ANGR,
mancomunidades municipales, Juntas de Coordinación Interregional - JCI, entre
otros). Esta etapa se caracterizó por el “Shock Descentralizador” a partir del
2006 como hoja de ruta de la Descentralización. Además, las medidas adoptadas y
los cambios producidos plantearon la urgencia de revisar la política de
descentralización fiscal originalmente diseñada.
La ANGR[xii] (2010), emitió un
pronunciamiento rechazando la recentralización del Proyecto de Presupuesto
2011. Asimismo en 2012 informa que:
En julio del 2011, con la
instalación de un nuevo gobierno, (…), se abre una tercera etapa. En esta fase,
la mayoría de actores coinciden en la identificación de los nudos críticos que
la reforma debe resolver a partir de un nuevo pacto político en el que deben
participar el Ejecutivo, el Congreso de la República, los gobiernos
subnacionales, los gremios empresariales, la cooperación internacional y los
distintos grupos de expertos y redes de la sociedad civil que han venido
formando parte del proceso.[xiii]
4.- TERRITORIO
Respecto
del concepto de territorio, citando a Kelsen, el profesor Chanamé, R. (2007) lo
define como uno de los componentes del Estado, no es necesariamente la unidad
espacial. Por tal motivo, la unidad del “territorio” no es una unidad geográfica.
“El territorio puede estar
compuesto de partes separadas entre sí por otros territorios, que pueden
pertenecer a Estados diferentes o no pertenecer a Estado alguno (en el sentido
estricto de “territorio”), como por ejemplo, el de alta mar. Si todas estas
partes geográficamente inconexas constituyen un todo unitario, un territorio
único, débese, única y exclusivamente, a que no son sino el ámbito espacial de
la validez de uno y el mismo orden jurídico. La identidad del territorio del
Estado no es más que la identidad del orden jurídico”[xiv].
El
tercer párrafo del artículo 190º de la Constitución Política modificado por la
Ley 27680, establece que mediante referéndum podrán integrarse dos o más
circunscripciones departamentales contiguas para cambiar constituir una región,
conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos
para cambiar de circunscripción regional.
La
organización territorial peruana contempla la existencia de gobiernos
regionales, municipalidades provinciales y municipalidades distritales. Con
fecha 25 de julio del 2002 se publicó la Ley de Demarcación y Organización
Territorial Nº 27795, que declaró de prioridad nacional las acciones de
demarcación territorial y estableció un plazo de cinco años para concluirlas.
En la evaluación que hace USAID/PERU (2007, Enero) se señala:
A fines de 2006, sólo se
había concluido la demarcación de una provincia, estando pendiente la de las
otras 177 que tienen problemas. No debería sorprender entonces que algo que
resaltaron los actores descentralizados en la Evaluación realizada es que el
proceso de demarcación territorial avanza lentamente.[xv]
La
ley Nº 28274 de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones,
publicada en el diario oficial el 04 de julio de 2004, estableció en su
artículo 15º, dos etapas consecutivas para la conformación de Regiones: La
primera fijando un primer referéndum en octubre del año 2005 y los siguientes
en el 2009 y 2013. La segunda, una vez constituidas las regiones, para permitir
a las provincias y distritos contiguos a otra región que, por única vez, puedan
cambiar de circunscripción.
En
relación al desarrollo de las regiones, el entonces Presidente del Consejo de
Ministros, Lerner G. S. (2011) manifestó en su primer mensaje a la nación:[xvi]
La descentralización (…)
fortalece la unidad de la nación, al democratizar el poder y potenciar los
diversos territorios y sus ámbitos locales y regionales, dinamizando los 6
grandes espacios territoriales que se configuran en el país: el macro norte; el
amazónico; el macro sur; el centro sur, el centro andino y el de Lima-Callao.
Afirmamos nuestro objetivo
nacional de ser el país de macro regiones transversales y que la
descentralización sea un reencuentro con las raíces y potencialidades
territoriales de la nación, para alcanzar nuestro objetivo nacional
bicentenario.
Para ello se reconocerá la
Asamblea de Presidentes de Gobiernos Regionales; se propondrá a inicios de 2012
un Nuevo Plan Nacional de Descentralización y Regionalización que será sometido
a un debate nacional. Impulsaremos la aprobación de la Ley de Ordenamiento
Territorial. Daremos continuidad a la Comisión Multisectorial del pacto Fiscal
aprobada el 2010.
Es urgente se ordene el
territorio y su gestión, pues el desorden existente al respecto es uno de los
factores de deterioro ambiental y de crisis social. En los próximos 4 años
institucionalizaremos los instrumentos de gestión del territorio para elaborar
en forma participativa los Planes Regionales y Provinciales de Ordenamiento
Territorial.
(…).
Respecto
a la implementación del mandato constitucional de integración de Regiones, el
Congreso de la República (2013) ha informado lo siguiente:[xvii]
(…), el proceso de
Regionalización suponía una segunda etapa, luego de haberse decidido la integración
de los Departamentos. Podría, recién entonces, abordarse el problema de la
organización territorial, pasando a provincias o distritos aledaños a otras
jurisdicciones departamentales con las que hubiera mayor relación y
conectividad.
La falla del proceso de
integración departamental, afecta la posibilidad de realizar acciones de
ordenamiento que con o sin regionalización son cruciales para asegurar la
adecuada integración del territorio. Para el desarrollo equilibrado el país
necesita un ordenamiento territorial que haga más racional la administración
política y más fecunda la dinámica económica a fin que el ejercicio
administrativo y la asignación de recursos por parte del Estado que afecta a
esas poblaciones mejore.
La
Dirección Nacional de Demarcación Territorial (2013)[xviii], en adelante DNDT, nos
detalla la siguiente información:
Desde los años noventa el
territorio ya no se percibe como un pedazo de espacio nacional y como un
objetivo sino como un sujeto o actor; (…), las regiones y localidades tienen la
necesidad de dotarse de un proyecto de desarrollo territorial autónomo como
forma de relacionarse con la nación.
Es urgente, (…), una
política de gestión de territorio tendiente a hacer más equilibrada la
distribución de las poblaciones en los espacios habitables; de los recursos; y,
de los niveles de calidad de vida y desarrollo humano que todos anhelamos. (…).
Existe la gran necesidad
de visualizar los futuros posibles de lo que implica y contiene un territorio.
La acción territorial tiene que servir para la construcción de nuevos modelos
territoriales acordes con los principios del desarrollo sostenible. La
demarcación territorial no debe reducirse a mirar y medir el contorno o los
límites, sino tener una referencia más precisa y detallada respecto al
contenido, a lo que contiene, a lo que conforma el territorio.
Los países deben dotarse
de las nuevas tecnologías de lectura e interpretación del territorio para la
creación de nuevos espacios de desarrollo.
5.- SISTEMA
ELECTORAL
El
sistema electoral peruano es desarrollado en la Constitución Política vigente,
en el Capítulo XIII, Título II, denominado del Estado y la Nación. En el
comentario que realiza Soto Vallenas, G. (2006) se detalla que: Cuando nos
referimos a la expresión sistema electoral, estamos aludiendo al conjunto de
mecanismos o procedimientos que permiten convertir la voluntad política del
cuerpo electoral en representación política. En resumen señala el aludido
autor, que el sistema electoral comprende tres grandes componentes: 1) fórmula
electoral (mayoritaria o proporcional); 2) circunscripciones electorales
(uninominales o plurinominales) y; 3) lista electoral (formas de candidatura).[xix]
El
artículo 187º de la Constitución en su primer párrafo se refiere a que en las
elecciones pluripersonales hay representación proporcional, conforme al sistema
que establece la ley; el que se refiera a pluripersonales, conlleva a entender
que también existen elecciones unipersonales; señala al respecto Falconí, J.
(2006) que el constituyente de 1993 recurrió a rotular “elecciones
pluripersonales” para hacer referencia a toda elección popular de funcionarios
que integrarán entidades políticas colegiadas durante un periodo específico.[xx]
En
consecuencia, al igual que las elecciones para el Congreso de la República, las
elecciones para Concejos Municipales y Consejos Regionales son pluripersonales
con participación proporcional en los órganos de gobiernos de mayorías y
minorías. Asimismo, las elecciones para Alcaldes y Presidentes Regionales son
de índole unipersonal.
En
relación a los resultados electorales municipales del 2010, Chirinos, A. (2012)
señala:[xxi]
(…), un primer vistazo a
los resultados electorales finales en Huaura y Barranca no hacen más que
mostrarnos algunas tendencias que ya empezaban a configurar según los
resultados de los dos procesos electorales anteriores (2002 y 2006) llevados a
cabo en ambas provincias. Una primera constatación es la aparición de nuevos actores
políticos con características fuertemente caudillistas y sin mayor arraigo
partidario, cuya irrupción en el escenario político local configuran nuevas
formas de representación basadas en la personalización de la candidatura en
desmedro de la institucionalización de la agrupación o del partido político,
graficando finalmente un escenario en donde el peso gravitante del candidato es
lo que cuenta. Situación que no hace más que expresar la fragilidad del sistema
político partidario local con su consiguiente atomización, expresión del
debilitamiento del sistema democrático local basado en la representación.
CONCLUSIONES
La
democracia en el Perú es de baja calidad en tanto que la población en un
porcentaje de 44% considera como uno de los principales problemas del país a la
corrupción. Asimismo, en un porcentaje del 73% identifica como instituciones
más corruptas de nuestro país, a las Municipalidades (27), Gobiernos Regionales
(24) y los Partidos Políticos (22).
No
se democratizan las decisiones institucionales. Los partidos y movimientos
políticos, mayoritariamente se acogen a la designación de sus candidatos
mediante delegados elegidos por los órganos partidarios, favoreciendo de esta
manera la subsistencia actores políticos con características fuertemente
caudillistas.
No
se ha conforma ninguna región mediante la integración de departamentos conforme
al modelo que consagra el artículo 190º tercer párrafo de la Constitución,
principalmente por la falta de saneamiento territorial y ambiental.
El
gobierno central no ha reconocido a la ANGR como espacio de concertación y
representante de los gobiernos regionales. La Presidencia del Consejo de
Ministros tampoco ha hecho conocer ningún nuevo Plan de Descentralización y
Regionalización.
Una
cultura de transparencia y de lucha contra la corrupción como política pública
efectiva, implica el mejoramiento de los mecanismos de participación ciudadana.
Huacho,
Febrero de 2014
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