EXP. N.º 05561-2007-PA/TC
- Conforme
se desprende de autos, la entidad recurrente solicita que se declare la
nulidad de la sentencia de vista dictada en un proceso de cumplimiento
(Exp. N.° 2298-2004), en el que las instancias judiciales, tras establecer
la renuencia por parte de la Oficina de Normalización
Previsional (ONP) de acceder al pedido del recurrente, estimaron la
pretensión planteada, ordenando a la institución recurrente, “cumpla con
reajustar la pensión de jubilación del demandante Grimaldo Díaz Castillo”.
Dicha decisión fue confirmada en segunda instancia, precisándose, además,
que respecto de los intereses legales, debe estarse a lo establecido por
la jurisprudencia de este Colegiado, ordenándose que dicho extremo también
sea atendido.
La ONP considera que la referida sentencia estimatoria
afecta su derecho constitucional al debido proceso, ya que en uno de sus
extremos, el referido a los intereses legales, se vulnera su derecho a la cosa
juzgada y a la prohibición de reformatio in peius, pues se pronuncia
sobre un tema que no había sido materia del recurso de apelación.
- Tal como se advierte de autos,
el presente proceso constitucional de amparo cuestiona lo resuelto en un
anterior proceso constitucional de cumplimiento. Sobre el particular, si
bien de la lectura literal del artículo 5.6 del Código Procesal
Constitucional esta posibilidad estaría, en principio, proscrita; no
obstante, conforme lo ha precisado este Colegiado, “cuando el
Código Procesal Constitucional se refiere en su artículo 5°, inciso 6), a
la improcedencia de un proceso constitucional que cuestiona una resolución
judicial firme recaída en otro proceso constitucional, esta disposición
restrictiva debe entenderse referida a procesos donde se han respetado de
modo escrupuloso el debido proceso y la tutela procesal efectiva en sus
distintas manifestaciones, conforme al artículo 4° del mismo Código
Procesal Constitucional, puesto que una interpretación que cierra por
completo la posibilidad del amparo contra amparo sería contraria a la
Constitución” (STC 3846-2004-AA/TC, fundamento 5).
En tal
sentido, este Colegiado dejó establecido, con carácter de precedente
vinculante, que el “amparo contra amparo” solo resultaba procedente de manera
excepcional y por única vez contra una sentencia estimatoria de segundo
grado, emitida por el Poder Judicial en el trámite de un proceso de amparo
“donde se haya producido la violación manifiesta del contenido
constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales, o que haya sido
dictada sin tomar en cuenta o al margen de la mejor protección de los derechos
establecida en la doctrina jurisprudencial de este Colegiado, desnaturalizando
la decisión sobre el fondo, convirtiéndola en inconstitucional” (STC
4853-2004-AA/TC, fundamento 39).
- No obstante, en el presente
caso se tiene que las instancias judiciales, al momento de estimar la
demanda de cumplimiento interpuesta contra la ONP, establecieron
también la existencia de la obligación de cumplir el mandato legal exigido
en la demanda, lo que como ha precisado la instancia de apelación, al
expedir la resolución materia del presente proceso, en lo que respecta a
los intereses legales reclamados, debe ampararse conforme a lo establecido
para casos similares por este Colegiado.
De ahí
que, la Sala Civil emplazada, al haber ordenado que la
ONP cumpla con reajustar la pensión de jubilación demandada, incluyendo
los intereses legales que correspondan, no ha violado los derechos procesales
que alega la recurrente y, al contrario, ha actuado en el marco de sus
competencias y respetando los criterios jurisprudenciales vinculantes de este
Colegiado, aplicables al caso en cuestión y de conformidad con lo establecido
en el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.
- Por tanto, contrariamente a lo
sostenido por la entidad recurrente en su demanda, los hechos a que ésta
se refiere, antes que violaciones a sus derechos, constituyen, tal como se
tendrá ocasión de demostrar infra, actos de permanente
interferencia al cumplimiento de las decisiones judiciales, en los
procesos constitucionales en los que resulta emplazada y vencida esta
entidad encargada de la administración de los diferentes regímenes
pensionarios.
En atención
a ello, este Colegiado, tras constatar la manifiesta falta de fundamentos de la
demanda, considera pertinente dejar sentada su posición sobre el comportamiento
que ha venido observando por parte de la ONP, en aras de colaborar con los
demás entes públicos y en el marco de sus funciones de control constitucional,
en especial sobre las entidades públicas cuyas funciones tienen directa
vinculación con la atención de derechos fundamentales, como es el caso
de la ONP.
- Los
artículos 10º y 11º de la Constitución establecen, el primero,
“el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social”;
y el segundo, la libertad de “acceso a prestaciones de salud y a
pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas”. El
artículo 11º de la norma fundamental precisa además que al margen de que
dichas prestaciones se encuentren gestionadas por entidades públicas,
privadas o mixtas, corresponde al Estado el deber de supervisar “su
eficaz funcionamiento”.
Dada la enorme trascendencia que tiene el sistema de gestión
de los fondos destinados a la atención de los derechos previsionales, importa
de manera especial que su gestión se realice con eficiencia y con los debidos
controles, a efectos de no distorsionar su finalidad y garantizar, en todo
momento, un acceso en las mejores condiciones y con la mayor cobertura posible.
- A partir de lo que
prevé la Constitución en su artículo 10º, este Colegiado ha
establecido que, “[…] la seguridad social (dentro de cuyo concepto,
se entenderá incluido el servicio previsional de salud y de pensiones) es
un sistema institucionalizado de prestaciones individualizadas, basado en
la prevención del riesgo y en la redistribución de recursos, con el único
propósito de coadyuvar en la calidad y el proyecto de vida de la
comunidad. Su condición de sistema institucionalizado, imprescindible para
la defensa y el desarrollo de diversos principios y derechos
fundamentales, permite reconocer a la seguridad social como una garantía
institucional” (STC 10063-2006-AA, fundamentos 13 a 15).
- Que
el derecho a la seguridad social comporte un conjunto de derechos e
instituciones, hace referencia a los dos ámbitos en que se proyecta, tanto
como derecho subjetivo, como también como garantía institucional en su
dimensión objetiva. En tanto garantía institucional, tenemos establecido
que el sistema de seguridad social, constituye “[…]el soporte sobre el
cual se cimenta el derecho fundamental a la pensión, las prestaciones de
salud, sean éstas preventivas, reparadoras o recuperadoras –en atención a
la oportunidad en que se brinden–”. (STC 09600-2005-AA, fundamentos 3 y
4).
- De
este modo, las instituciones comprometidas con la gestión y administración
general del sistema de la seguridad social y que tengan como
responsabilidad la atención de los diversos aspectos que comportan los
derechos previsionales y de salud, tanto en cuanto al acceso como a la
gestión de las prestaciones que correspondan conforme a cada régimen,
están directamente vinculadas a la garantía y el deber especial de
protección que corresponde al Estado, a tenor del artículo 11º dela
Constitución. En tal sentido, cuando dicho precepto establece que el
Estado “Supervisa asimismo su eficaz funcionamiento”, debe entenderse que
corresponde al Estado determinadas actuaciones a efectos de evaluar y
controlar que el accionar de dichas instituciones, públicas o privadas,
esté arreglada no sólo a las normas que lo reglamentan, sino que
constituyan en conjunto instituciones eficaces y adecuadas para el logro
del objetivo último al que se dirigen, esto es, ser garantes del ejercicio
y plena realización de auténticos derechos fundamentales como es el caso
de la salud y las pensiones.
- En
dicha línea, se tiene establecido en jurisprudencia atinente que: “(…)
el derecho fundamental a la pensión puede ser realizado a través de las
entidades públicas y privadas. Entre las primeras se encuentra el Sistema
Nacional de Pensiones, y tiene como institución central a la
Oficina de Normalización Previsional. Las segundas constituyen el
Sistema Privado de Pensiones, y básicamente tienen como exponente a las
Administradoras de Fondos de Pensiones. Sin embargo, existen otros entes
(como puede ser la Caja de Beneficios y Seguridad Social del
Pescador) que si bien son privados, se encargan de administrar fondos
pensionarios que cuentan con registro estatal.
Este reconocimiento no se encuentra dado por la existencia
de una fiscalización directa del Estado respecto a su actuación privada, sino
básicamente porque, según la propia Norma Fundamental, está encargado de
supervisar su eficaz funcionamiento. Es aquí donde la garantía institucional de
la seguridad social asume una importancia capital, toda vez que se determinan
con claridad las contingencias específicas con que cada régimen funciona o
actúa” (STC 07321-2006-AA, fundamento 11).
- Sin
lugar a dudas, el control de “su eficaz funcionamiento” respecto del
sistema de prestaciones de salud y de pensiones, corresponde al Poder
Ejecutivo, conforme a lo que prevé el artículo 119º dela
Constitución que establece que: “La dirección y la gestión de los
servicios públicos están confiadas al Consejo de Ministros; y a cada
ministro en los asuntos que competen a la cartera a su cargo”. No obstante
ello, es claro también que en la medida que los servicios públicos, en
muchos casos, se relacionan con la prestación de derechos básicos
que la Constitución reconoce, el control del buen funcionamiento
de dichos servicios públicos también corresponde, llegado el caso, a los
entes jurisdiccionales, y en especial a este Colegiado.
- Con
relación a la gestión de los sistemas de pensiones a cargo del
Estado, la Oficina de Normalización Previsional (ONP) tiene
importantes funciones. Conforme a su Reglamento de Organización y
Funciones, aprobado mediante Decreto Supremo N.° 027-2008-EF, la
ONP tiene a su cargo la administración del SNP del Decreto Ley N.º
19990, así como del régimen del Decreto Ley N.º 18846, referido a
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, y otros regímenes
previsionales que le sean encargados conforme a Ley. En esa línea, por
disposición del artículo 9° del Decreto Ley N.º 25897, la
ONP —al asumir las competencias en materia de pensiones del IPSS—
tiene también a su cargo el otorgamiento de los Bonos de Reconocimiento en
favor de los afiliados al Sistema Privado de Pensiones que hayan realizado
aportes previos al Sistema Nacional de Pensiones. Asimismo, a partir del
1º de julio del 2008, la ONP pasó a administrar las pensiones
derivadas del régimen del Decreto Ley N.º 20530, conforme a lo establecido
en el Decreto Supremo N.º 149-2007-EF modificado por el Decreto Supremo
N.º 207-2007-EF.
- Todo
ello pone de manifiesto la enorme importancia que tiene esta entidad del
Estado a la que se le ha confiado la gestión de los diferentes regímenes
legales de seguridad social, entre ellos, los dos regímenes de mayor
alcance como son los del Decreto Ley N.º 19990 y más recientemente el del
Decreto Ley N.º 20530. De manera que el control sobre sus prácticas y la
eficiencia con que administra los regímenes pensionarios que tiene bajo su
competencia repercute en los sectores más vulnerables, constituidos por
las personas que sufren accidentes de trabajo y enfermedades profesionales
o las personas mayores que son a quienes corresponde recibir su pensión de
jubilación y gozar de los demás derechos inherentes.
- Sobre
la práctica de esta entidad en los últimos años y sus sistemas de
trabajo, la Defensoría del Pueblo, en el marco de sus funciones
constitucionales, ha elaborado un detallado informe que será materia de
análisis en esta sentencia (Informe Defensorial N.º 135: Por un
acceso justo y oportuno a la pensión: Aportes para una mejor gestión
de la ONP. Julio de 2008).
Debe subrayarse que las deficiencias y graves interferencias
con el acceso a los derechos pensionarios que en dicho informe defensorial se
señalan, constituyen un llamado a la actuación urgente de los poderes públicos.
No obstante, este Colegiado ha observado con preocupación que, pese al tiempo
transcurrido, no se han tomado las medidas correctivas que correspondían a la
magnitud de las deficiencias que en aquel informe se denunciaron de manera documentada.
- En
el referido Informe Defensorial N.º 135, también se recoge la evaluación
de los procesos de tercerización, como forma de gestión de los derechos
previsionales. En el referido análisis se advierte que la ONP,
entre los servicios que suele tercerizar, se cuenta la asesoría jurídica
para la defensa en los procesos judiciales en que es parte. En la medida
que los reclamos de los pensionistas, frente a la frecuente renuencia
de la ONP de atender sus reclamos, terminan ante los estrados
judiciales, cobra especial relevancia el análisis sobre la contratación de
diversos estudios de abogados que, como se tendrá ocasión de confirmar,
constituye en muchos casos una verdadera interferencia a las prestaciones
que por derecho corresponde a los pensionistas y, en otros tantos casos,
difiere la posibilidad de tutela oportuna que los órganos judiciales están
obligados a brindar a todo justiciable a quien respalda el Derecho.
- Por ello, este Colegiado llama
la atención de los organismos públicos competentes, a efectos de que
evalúen el proceder de la ONP frente a los reclamos de los
pensionistas y la actuación de los estudios de abogados contratados por
esta entidad del Estado. Ello debido a que en los últimos años, esta
institución se ha convertido en el principal ente público emplazado con
demandas de amparo o de cumplimiento, las mismas que, en un alto
porcentaje, vienen siendo estimadas por las instancias judiciales o por
este Colegiado, tras constatarse la evidente violación a los derechos
constitucionales de que vienen siendo objeto los pensionistas por el
proceder abiertamente inconstitucional de esta institución.
- En su Informe N.º 135, la
Defensoría del Pueblo advierte al respecto que “a
diciembre del 2005 sólo había 60,063 expedientes judiciales en trámite,
mientras que en el 2006 y el 2007 se presentaron 27,074 y 20,171 demandas,
respectivamente”. Ello explicaría los elevados costos quela ONP está asumiendo
en la contratación de estudios de abogados para su defensa judicial,
conforme se puede apreciar en el siguiente cuadro.
EXP. N.º 05561-2007-PA/TC
|
Gastos
Principales
|
1995
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007 (*)
|
|
Estudio de
Abogados
|
221,813
|
12`595,211
|
21`479,549
|
17`178,718
|
14`010,482
|
|
Atención+
Calificación+Verifi cación +18846 +Bonos
|
1`338,987
|
24`400,100
|
23`207,192
|
24`715,249
|
26`788,865
|
|
Personal y
obligaciones
sociales
|
622,720
|
21`084,280
|
22`775,979
|
23`601,367
|
25`418,842
|
Fuente: www.onp.gob.pe Información General/ Estadísticas
ONP/Miscelánea / Ratios ONP Administradora 11. El cuadro permite comparar el
gasto en estudios de abogados con los costos del personal y de la tercerización
de servicios.
(*) La información del año 2007 no estaba actualizada a
diciembre. Las cifras del 2007 podrían ser mayores.[1]
Conforme al
reporte de la Defensoría del Pueblo, “para el año
2008, la ONP ha previsto que gastará la suma de S/.14’880,624 por
concepto de honorarios de estudios de abogados, conforme a la información
proporcionada en su página Web (Ratios de ONP Administradora)”.
- Para
este Colegiado las cifras que ha reseñado la Defensoría del
Pueblo muestran una situación que amerita, por lo menos, una revisión de
los procesos de contratación de servicios de asesoría legal al interior
de la ONP, pero de manera especial un control racional de la
actuación de esta entidad a través de los procesos judiciales y, en
especial, a través de los procesos constitucionales.
- El
presente caso, por lo demás, pone de manifiesto una vez más que la
contratación de estudios de abogados, como también ocurre con otros
servicios de tercerización, no estaría siendo controlado adecuadamente, al
menos con relación a la calidad del servicio[2].
A esta conclusión puede arribarse de la simple lectura de la demanda de
autos.
En efecto,
en el punto 3, al fundamentar la supuesta violación al debido proceso, el
abogado que suscribe la demanda sostiene: “El derecho a un debido
proceso no está contemplado en forma explícita en el artículo 2º de nuestra
Carta Magna, pero ello no impide que califique como un derecho constitucional,
en virtud de lo contemplado en el artículo 3º del texto constitucional (…)”de
este modo para el abogado que suscribe la presente demanda, es en base al
artículo 3º de la Constitución, “que el derecho al debido proceso
califica como derecho constitucional”, puesto que “el derecho a un
debido proceso es un derecho implícitamente reconocido por la
Constitución…”.
Ello
pone de manifiesto, en el presente caso, la discutible calidad de los servicios
profesionales de los estudios que son contratados por la ONP, pues como es
conocido, el debido proceso se encuentra explícitamente reconocido como derecho
constitucional en el artículo 139.3 de la Constitución, que establece que
“Son principios y derechos de la función jurisdiccional: 3) La observancia
del debido proceso y la tutela jurisdiccional.”
- Quizá como consecuencia de
ello, es que también la Defensoría ha podido constatar en su
Informe que dichos estudios no conocen o no quieren reconocer en el
ejercicio de su defensa de la ONP, los criterios jurisprudenciales
del Tribunal Constitucional que resuelven conflictos con carácter
vinculante para casos similares, “obligando de esta forma a que el
asegurado o pensionista que busca el otorgamiento de un determinado
derecho pensionario, y cuyo pedido se encuentra sustentado en la
jurisprudencia constitucional de un caso idéntico al suyo, tenga que
recurrir a un nuevo proceso judicial a fin de obtener una sentencia que se
aplique a su caso concreto”. (Informe N.º 135 Pág. 142).
20. Por
tanto, es posible concluir que la defensa que hace la
ONP a nivel judicial en las contestaciones de demanda, en abierta
contradicción de la jurisprudencia pensionaria vigente, desnaturaliza el objeto
de la defensa judicial del Estado.
Esta situación, que conspira contra la ética de la profesión
legal, pero que al mismo tiempo interfiere en el efectivo goce de los derechos
pensionarios, debe ser valuada en esta ocasión por este Colegiado, a partir de
un enfoque integral, esto es, tomando en cuenta las múltiples ocasiones en que
se ha dado respuesta a la ONP respecto de situaciones de reiterado
desacato a las decisiones de los órganos judiciales y, en especial, de este
Tribunal, como también ocurre en el presente caso.
III.1.
La jurisprudencia constitucional aplicable al caso de autos
- En el presente caso la
ONP interpone demanda de amparo porque considera que las instancias
judiciales emplazadas, al estimar una anterior demanda de cumplimiento
interpuesta en su contra por don Grimaldo Díaz Castillo, habría violado su
derecho a la reformatio in peius. Esto debido a que la primera
instancia habría desestimado el extremo referido al pago de intereses,
mientras que la sentencia confirmatoria habría estimado este extremo pese
que “la única que impugnó la citada decisión jurisdiccional fue la
ONP…” (demanda punto E.1).
En tal
sentido, se arguye en la demanda que “lo que debió ser objeto de
pronunciamiento en la instancia superior (Tercera Sala Civil de Lima) debió
consistir únicamente respecto a la aplicación de la ley 23908 y pago de
devengados, más no con relación a los intereses legales, ya que al no haber
sido impugnado adquirió la calidad de cosa juzgada al haber operado el
principio de preclusión procesal”.
- No obstante, como se lee
también en la demanda, la consideración que llevó a la Tercera
Sala Civil a variar su criterio sobre el particular, fue el
acatamiento de las decisiones de este Colegiado que en reiterada
jurisprudencia sobre el particular había dispuesto que, para supuestos
similares al de autos, también procedía el pago de intereses, en la medida
que resultaban absolutamente determinables y su pago correspondía a un
elemental criterio de justicia, pues los devengados no se pagaron por
decisión unilateral de la ONP, contraviniendo normas de cumplimiento
obligatorio. Esta renuencia no puede condicionar la interposición de
nuevos procesos para reclamar como única pretensión el pago de intereses,
pues a todas luces no podrían prosperar en la medida que serían
pretensiones desligadas de una pretensión constitucional. De manera que
este Colegiado concluye en este punto que cuando se trata de la aplicación
de los criterios vinculantes del Tribunal Constitucional por parte de las
instancias judiciales, no rige el principio procesal, propio de los
procesos civiles, del quantum devolutum tantum apellatum,
que establece la necesidad de congruencia entre el contenido de la
apelación y el fallo de segunda instancia.
- No debe perderse de vista, por
lo demás, que el criterio invocado por la instancia judicial emplazada en
el presente proceso tiene amplio respaldo jurisprudencial, notificado en
múltiples ocasiones a la propia ONP, como resultado de procesos anteriores
seguidos contra dicho organismo. De manera que el estudio de abogados
encargado de la defensa de la ONP no pudo desconocerlos, sin
incurrir en temeridad, y al margen de las responsabilidades contractuales
que se generen como consecuencia de ello.
Solo a
guisa de ejemplo, los siguientes son procesos notificados a la ONP en
los últimos años donde este Colegiado ha establecido con toda precisión la
procedencia del pago de intereses en esta vía, respecto de pensiones o ajustes
no pagados oportunamente; así, véase entre otras;STC
0065-2002-PA/TC, STC 8515-2006-PA/TC, STC 3447-2007-PA, STC N.º
4845-2006-PA/TC, STC N.º 2590-2006-PA/TC,
1208-2007-PA/TC, 07627-2006-PA/TC, STC N.º 267-2007-PA/TC, STC N.º
4975-2006-PA/TC, STC N.º 0605-2006-PA/TC, STC N.° 0361-2006-PA/TC, STC
N.º10699-2006-PA/TC, STC N.° 09684-2006-PA/TC, STC 5730-2006-PA/TC, STC
N.° 4817-2006-PA/TC, STC N.º 4790-2006-PA/TC, STC. N.º 04941-2006-PA/TC, STC
2711-2006-PA/TC, STC N.° 02472-2006-PA/TC, STC N.° 02470-2006-PA/TC, STC N.°
6341-2006-PA/TC, STC N.º 4273-2006-PA/TC, STC 07630-2006-PA/TC, STC N.º
6474-2006-PA/TC, STC N.° 6288-2006-PA/TC, STC 06125-2006-PA/TC, STC N.º
6060-2006-PA/TC, STC N.° 05847-2006-PA/TC, STC N.° 05652-2006-PA/TC, STC N.° 05629-2006-PA/TC, STC N.°
05629-2006-PA/TC STC N.° 5402-2006-PA/TC, STC N.º 4874-2006-PA/TC,
STC N.° 08648-2006-PA/TC, STC N.° 05817-2006-PA/TC, STC N.° 05732-2006-PA/TC, STC
N.° 02688-2006-PA/TC, STC N.° 2677-2006-PA/TC,STC N.° 05023-2006-PA/TC, STC N.°
02759-2006-PA/TC, STC N.° 3483-2006-AA, STC N.º 00381-2006-PA/TC, STC
N.° 08849-2006-PA/TC, STC
N.º 08114-2006-PA/TC, STC N.º 6440-2006-PA/TC, STC
N.° 07551-2006-PA/TC, STC 7013-2006-PA/TC, STC N.° 05675-2006-PA/TC,STC N.° 08664-2006-PA/TC,07665-2006-PA/TC, STC
N.º 5354-2006-PA/TC, STC
N.° 04521-2006-PA/TC, STC N.° 2837-2006-PA/TC, STC 7010-2006-PA/TC,
STC 7151-2006-PA/TC, STC N.° 03853-2006-PA/TC, STC N.º
1842-2006-PA/TC, STC N.° 9253-2006-PA/TC, STC
N.° 03435-2006-PA/TC, STC N.° 01257-2006-PA/TC, STC
01090-2006-PA/TC, STC N.º 01802-2006-PA/TC, STC N.° 7837-2005-PA/TC, STC
N.° 06173-2005-PA/TC, STC N.° 1087-2004-PA/TC, STC N.º 3673-2004-PA/TC, STC N.º
4433-2006-PA/TC, STC N.º 01027-2006-PA/TC, STC N.° 05759-2006-PA/TC, STC N.º
05349-2006-PA/TC, STC N.° 3906-2006-PA/TC, STC N.°02167-2006-PA/TC, STC
7792-2005-PA/TC, STC 01229-2006-PA/TC, STC N.º 7011-2006-PA/TC, STC N.º
1691-2006-PA/TC, STC 07421-2005-PA/TC, STC N.° 09283-2005-PA/TC, STC N.º 7635-2005-PA/TC, STC N.º
4531-2006-PA/TC, STC N.º 06184-2006-PA/TC, STC N.º 01394-2005-PA/TC, STC N.°
02599-2005-PA/TC, STC N.º 10038-2005-PA/TC, STC N.° 07700-2005-PA/TC, STC N.°
10309-2005-PA/TC, STC N.° 06743-2006-PA/TC, STC 07309-2005-PA/TC, STC N.°
05811-2005-PA/TC, STC N.° 04266-2005-PA/TC, STC N.º
03999-2005-PA/TC, STC N.° 8588-2005-PA/TC, STC N.º 05532-2005-PA/TC, STC
N.° 5157-2005-PA/TC, STC N.° 03809-2005-PA/TC, STC N.º 03995-2005-PA/TC, STC
N.º 09918-2005-PA/TC, STC N.º 09810-2005-PA/TC, STC N.º 07128-2005-PA/TC, STC
N.° 07273-2005-PA/TC, STC N.° 1011-2005-PA/TC, STC N.°
6282-2005-PA/TC, STC N.º 06670-2005-PA/TC, STC N.° 04502-2005-PA/TC, STC
N.º 3621-2005-PA/TC, STC 6529-2005-PA/TC, STC 6510-2005-PA/TC, STC N.º
4284-2005-PA/TC, STC N.º 01609-2005-PA/TC, STC N.º
0336-2005-PA/TC, STC N.º 06481-2005-PA/TC, STC N.° 04286-2005-AA/TC,
STC N.º 2367-2005-PA/TC, STC N.° 1749-2005-PA/TC, STC N.° 03163-2005-PA/TC, STC
N.° 6187-2005-PA/TC). STC
N.°
24. Más
recientemente, este Colegiado ha reafirmado este criterio jurisprudencial al
establecer, con carácter de precedente vinculante en la
STC 5430-2006-PA/TC, que el juez constitucional, cuando estime
una pretensión atendible en la vía del proceso de amparo, “deberá ordenar
el pago de los referidos montos dejados de percibir y los intereses, y de no
haberse demandado, de oficio, en aplicación del principio iuria novit
curia, se deberá ordenar el pago de dichos conceptos,
considerando la naturaleza restitutoria del amparo; sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 56 del Código Procesal Constitucional”.
Este Colegiado considera que este criterio jurisprudencial
es también el que se debe aplicar en el trámite de un proceso de cumplimiento.
En tal sentido, cuando las instancias judiciales estimen una demanda de
cumplimiento, luego de constatar la actuación renuente de la entidad pública
con relación al cumplimiento de un acto o una norma, están en la obligación de
incluir, por un elemental criterio de justicia, los devengados y los intereses
a que hubiera lugar, como consecuencia de la actitud renuente de la entidad
emplazada.
- Constituye entonces un deber
indiscutible de la defensa a cargo de los intereses de la ONPconocer
estos criterios jurisprudenciales y, desde luego, acatarlos. En el mismo
sentido, constituye también deber igualmente ineludible de los
funcionarios de la ONP, bajo responsabilidad, desde el más alto cargo
en su jerarquía organizacional, el acatar las decisiones judiciales y, en
especial, las de este Colegiado, lo que impone la obligación de no seguir
avalando demandas o escritos con la única intención de interferir en el
disfrute oportuno de los derechos que corresponden a los pensionistas de
los diferentes regímenes pensionarios y que hayan sido determinadas o por
las leyes o por las decisiones judiciales, como ocurre en el presente
caso. Una actitud renuente y reiterada de desacato a la ley y/o a las
decisiones judiciales supone una clara afrenta al deber de protección de
los derechos, encomendado por la Constitución a la
ONP a través de los artículos 10 y 11, y constituye un supuesto claro
de incumplimiento del mandato de “eficaz funcionamiento” que dimana del
sistema de seguridad social a que se refiere el artículo 11º de la
Norma Fundamental.
26. En
consecuencia, el ejercicio de los abogados contratados por la ONP y
de los funcionarios que la avalan en el presente proceso, constituye un acto de
temeridad procesal que debe ser sancionado en el marco de las competencias de
este Colegiado, conforme a la jurisprudencia al respecto y en el marco de lo
establecido en el artículo 56º del Código Procesal Constitucional. Ello, como
se ha adelantado, sin perjuicio de las responsabilidades civiles a que haya
lugar por la manifiesta incompetencia en la prestación del servicio de asesoría
a la ONP por parte del estudio contratado para el presente caso,
responsabilidades que deben ser evaluadas por las instancias correspondientes.
III.2.
Exhortación a los órganos competentes respecto de la actuación de la ONP
- En tal sentido, este Colegiado
considera que las situaciones descritas, relativas a la gestión de la
ONP en los últimos años y, en especial, su accionar en los procesos
judiciales frente a las reclamaciones de los pensionistas y jubilados de
los diferentes regímenes pensionarios, merecen ser investigadas en las
instancias correspondientes, ya sea por parte del propio Congreso
de la República, en el marco de sus facultades a que se contrae el
artículo 102.2 de la Constitución, o por los órganos de Control
de la Contraloría General de la República en el marco
de sus funciones encomendadas en el artículo 82º de la Constitución,
así como en su propia Ley Orgánica, de manera de controlar el uso de los
recursos públicos en el pago de honorarios de abogados particulares y
estudios que, en la mayoría de los casos, convierten el ejercicio de la
abogacía y la defensa letrada en una suerte de fábrica de recursos y
excepciones procesales que presentan a los despachos judiciales sin ningún
escrúpulo ni control, pese a conocer de su evidente falta de sustento.
Tales
comportamientos irresponsables y contrarios a la ética profesional de la
abogacía, resultan doblemente perniciosos. Por un lado, generan frustración y
desasosiego en los pensionistas que no cuentan con los recursos para hacer
frente a las “estrategias legales” del propio Estado, y por otro, abarrotan los
despachos judiciales, distrayendo la atención que merecen los casos que
realmente requieren la actuación inmediata y oportuna de los órganos
jurisdiccionales en defensa de los derechos fundamentales.
- De
otro lado, las actuaciones judiciales de los abogados contratados
por la ONP ponen también de manifiesto ante este Colegiado que
la entidad recurrente viene utilizando los procesos constitucionales para
desacatar sentencias constitucionales que tienen calidad de cosa juzgada,
sin tener ningún fundamento jurídico que la ampare, por lo que las
instancias judiciales encargadas de la ejecución de dichas sentencias
deben utilizar las facultades coercitivas contenidas en los artículos 22º
y 59º del Código Procesal Constitucional. Se tiene además que en el caso
de autos la recurrente, al haber presentado una demanda de amparo con
argumentos que claramente se contraponen a lo resuelto por este Colegiado
en casos similares y de los que la referida entidad ha sido debidamente
notificada, ha incurrido en temeridad procesal manifiesta, resultando de
aplicación el artículo 56º del Código Procesal Constitucional.
- En
tal sentido, y conforme lo establece el artículo 292º de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, “Los Magistrados sancionan a los abogados que formulen pedidos
maliciosos o manifiestamente ilegales, falseen a sabiendas la verdad de
los hechos, o no cumplan los deberes indicados en los incisos 1), 2), 3),
5), 7), 9), 11), y 12) del artículo 288. Las sanciones pueden ser de
amonestación y multa no menor de una (01) ni mayor de veinte (20) Unidades
de Referencia Procesal, así como suspensión en el ejercicio de la
profesión hasta por seis meses”.
Sobre el
particular este Colegiado ha establecido que “(…) estas previsiones
normativas no son sólo aplicables al ámbito de la jurisdicción ordinaria, sino
también, y con mayor celo aún, al ámbito de la justicia
constitucional, que en nuestro país corresponde prestarla tanto al Poder
Judicial como a este Tribunal” (STC 8094-2005-PA/TC).
- En el caso de
autos, el abogado que presentó la demanda estaba obligado a conocer de las
normas éticas y procesales, así como la propia jurisprudencia de este
Colegiado que, como ha quedado dicho, había establecido en más de una
oportunidad la procedencia del pago de intereses como consecuencia de
devengados dejados de pagar en forma unilateral por la ONP, por lo
que la articulación de un nuevo proceso constitucional para revisar
indirectamente el criterio público de este Colegiado en este tipo de supuestos,
constituye un abierto desacato a sus decisiones y configura un supuesto de
temeridad procesal que debe ser sancionado conforme al artículo 292º
de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
31. En
este punto, este Tribunal debe llamar la atención de las instancias judiciales
para que ejerzan sus potestades disciplinarias, reprimiendo la mala fe y la
temeridad procesal en el marco de sus atribuciones conforme a las normas
procesales y a la Ley Orgánica del Poder Judicial. No es posible que
nuestro país logre estándares mínimos en la protección de los derechos de los
ciudadanos, sin una actitud de compromiso de parte de los abogados a quienes
corresponde la defensa de los ciudadanos y también de las instituciones
públicas, ya sea a través de las procuradurías o las defensorías de oficio, o
también a través de contratos estatales de servicios profesionales con estudios
o abogados independientes.
Así también
lo exige el artículo 1º del Código de Ética de los Colegios de Abogados del
Perú, que precisa que “El Abogado debe tener presente que es un
servidor de la justicia y un colaborador de su administración; y que su deber
profesional es defender, con estricta observancia de las normas jurídicas y
morales, los derechos de su patrocinado”, mientras que en el artículo 5º de
este mismo instrumento normativo de la abogacía peruana, establece que, “El
Abogado debe abstenerse del empleo de recursos y formalidades legales
innecesarias, de toda gestión dilatoria que entorpezca el normal desarrollo del
procedimiento y de causar perjuicios”.
- En tal sentido, este Colegiado
invoca a los entes del Estado, en particular a las más altas autoridades
de la ONP y del Poder Ejecutivo, a efectos de que al evaluar el
rendimiento o calidad del servicio profesional de los abogados y
procuradores, no dejen de atender estos principios básicos de su
actuación. El Estado no puede propiciar la defensa legal que no se
sustente en un estricto comportamiento ético o que no esté basado en los
deberes de lealtad, veracidad y justicia, principios de los que no puede
desprenderse el ejercicio profesional de la abogacía en el marco de un
Estado Constitucional de Derecho. Desde el Estado, no se puede pagar por
recursos dilatorios o por entorpecer la justicia sin incurrir en un doble
discurso o una doble moral, en la que por un lado se actúa para hacer
cumplir la ley y, por otro, el propio Estado se convierte en violador de
la ley y los derechos.
Como se ha
tenido ocasión de establecer en otra ocasión, “La construcción y
consolidación del Estado Social y Democrático de Derecho en nuestro país
requiere de una actitud comprometida de parte de todos los poderes públicos y,
de manera especial, de quienes en nombre del Estado ejercen la
función pública como delegación. Los funcionarios públicos, desde el que
ostenta la más alta jerarquía encarnada en el cargo del Presidente de la
República, conforme al artículo 39° de la Constitución, están al servicio
de la Nación. Esto supone, ante todo, un compromiso de lealtad con
los valores y principios sobre los que se asienta el Estado peruano, definido
como Estado Social y Democrático de Derecho conforme a los artículos 3° y 43°
de la Constitución” (STC 3149-2004-AC/TC).
- Conviene preguntarse entonces
en tono crítico: ¿resulta ético y jurídicamente amparable que el Estado
haga padecer diariamente a los pensionistas regateando pensiones mínimas
mientras, al mismo tiempo, contrata sin regateos los costosos
servicios profesionales de estudios de abogados, cuya única finalidad, en
el plano judicial, es oponerse con absurdos e infundados escritos a los
reclamos de los jubilados?; ¿podemos seguir asistiendo a este espectáculo
de escritos y excepciones procesales, los más carentes de fundamentos, que
se reparten en los despachos judiciales con el aval irresponsable de las
autoridades de la ONP, dilatando la comprensible expectativa de
los pensionistas de acceder al goce de su derecho fundamental?
III.2.
Ampliación de los efectos de la presente sentencia y declaración de una
situación de hecho inconstitucional, con relación a la contratación de
servicios legales por parte de la ONP
- Todo lo desarrollado supra debe
ahora merecer una consideración de conjunto por parte de este Colegiado.
Frente al accionar de la ONP, manifiestamente incompatible con los
roles que se le encomienda desde la Constitución (en cuanto
gestora de los derechos previsionales conforme lo prevén los artículos 10
y 11 de la Constitución), no basta una actuación aislada. Los poderes
públicos, y en especial el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de
Economía y Finanzas, tienen la obligación de actuar de manera inmediata
conforme a los lineamientos que corresponde a este Colegiado emitir en
esta ocasión, y que responden a la necesidad de garantizar de la manera
más eficaz los derechos de los pensionistas, directamente afectados con el
accionar de la ONP, tal como ha quedado establecido en éste y otros
casos.
De ahí
que resulte pertinente, en esta ocasión, utilizar una vez más la técnica de la
declaración de una situación de hecho incompatible con la Constitución,
esta vez con relación a la contratación de estudios jurídicos o abogados
independientes para el patrocinio de los intereses de la ONP en los
procesos en los que están en juego derechos de naturaleza constitucional. Por
lo demás, se trata de dotar de efecto expansivo general a las consideraciones
realizadas en esta ocasión, de manera que esta sentencia pueda ser invocada por
otros pensionistas que en la fecha tengan procesos abiertos con similares
pretensiones y en los que la ONP se resiste a acatar las decisiones
judiciales.
- El fundamento de este tipo
de decisiones hay que ubicarlo en la doble dimensión y efecto que
despliegan los derechos fundamentales, en tanto manifestaciones de los
atributos que conciernen a cada persona, pero también en cuanto
expresiones del sistema de valores y principios que vinculan,
desde la Constitución, tanto a los poderes públicos como a la
comunidad en su conjunto.
Los
hechos incorporados en un proceso constitucional constituyen situaciones
fácticas que no puede dejar de ser percibidas como parte de una realidad que
atañe no sólo a los sujetos intervinientes en un proceso, sino que en algunas
ocasiones, como ocurre en el presente caso, su proyección aflictiva se expande
más allá de las partes que actúan en el proceso en cuestión.
Son
éstas las situaciones que suelen ser analizadas a la luz ya no de la dimensión
subjetiva de los derechos fundamentales, sino desde su faz objetiva, esto es,
en cuanto mandatos de orden general que exigen actuaciones integrales por parte
de los poderes públicos a quienes corresponde el aseguramiento y garantía de
derechos; se trata, en buena cuenta, de proveer justicia no sólo a
quienes se ven forzados a acudir a un proceso judicial para solicitar
tutela a los órganos jurisdiccionales, sino también a todas aquellas personas
que, estando en las mismas condiciones, sufren las mismas lesiones a sus
derechos.
- En el presente caso, los
actos que se ha podido constatar no son aislados, sino que forman parte de
una conducta sistemática de la ONP, amparada en normas reglamentarias
que permiten y dan sustento a la tercerización de los servicios legales
sin un mecanismo de control adecuado que garantice los derechos de los
pensionistas. La constatación de que se trata de una actuación sistemática
se desprende del copioso número de causas que se ha tenido ocasión de
analizar a raíz del caso de autos.
Un
problema de estas dimensiones no puede ser afrontado sino con una actuación
integral y con la colaboración de los demás poderes públicos involucrados. Es
por ello que una sentencia como la aquí se pronuncia participa de este
temperamento de colaboración con los demás poderes, a quienes corresponde la
actuación inmediata para superar la serie de anomalías que aquí se han
constatado y que deben ser removidas, en la medida que suponen una seria
interferencia en el goce efectivo de los derechos de los pensionistas de los
diferentes sistemas que administra la ONP.
37. Por
otro lado, la expansión de los efectos de una sentencia más allá de las partes
intervinientes en el litigio no debe causar mayor alarma, puesto que,
tratándose de un Tribunal encargado de la defensa de la supremacía
constitucional, es claro que sus decisiones -no sólo en los juicios
abstractos de constitucionalidad, sino también en los casos concretos de tutela
de derechos subjetivos- vinculan a todos los poderes públicos y no sólo a las partes
involucradas, conforme lo establece el artículo VI del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional.
Esto
supone, desde luego, una colaboración permanente con los demás poderes públicos
en el marco de las competencias que corresponden a este Tribunal en cuanto
garante último de los derechos fundamentales. Más todavía si en nuestro país,
precisamente en esta materia, pese a que la Constitución plantea
desde su primer artículo que es la persona humana y su dignidad el fin supremo
de la Sociedad y el Estado, no obstante, con frecuencia la práctica
de los poderes públicos no se condice con este mandato. Cuando ello ocurre
resulta legítimo que un Tribunal encargado de la defensa de los derechos
fundamentales, que tienen su fuente precisamente en esa dignidad humana, actúe
de manera firme y decidida para reencausar la actuación de los poderes
públicos; lo que constituye además un deber irrenunciable para garantizar la
eficacia y vigencia de los derechos que se encuentren amenazados o conculcados.
- A partir de tal
comprensión, se ha dejado establecido en el Expediente N.°
2579-2003-HD/TC, que mediante la declaración de Estado de Cosas
Inconstitucional “(...) y a fin de que se respeten plenamente los
pronunciamientos de esta naturaleza que de ahora en adelante se emitan,
este Colegiado enfatiza que, si con posterioridad a la fecha de expedición
de una sentencia de esta clase, llegase al Tribunal o a cualquier órgano
judicial competente un caso análogo, cuyos hechos se practiquen con fecha
posterior a la de esta sentencia, aparte de que se ordene la remisión de
copias de los actuados por la violación del derecho constitucional
concretamente afectado, también se dispondrá que se abra proceso penal por
desacato de una sentencia del Tribunal Constitucional”.
- Siendo esto así y con base
en jurisprudencia precedente, este Colegiado encuentra, sobre la base de
los hechos expuestos, que en el presente caso se ha configurado una
situación de hecho incompatible con la Constitución, específicamente
la contratación de estudios y/o abogados para asumir la defensa de los
intereses de la ONP frente a los reclamos de los pensionistas de
los diferentes regímenes pensionarios que administra este Organismo
Público Descentralizado correspondiente al Sector Economía y Finanzas. Dicho
Estado de Cosas Inconstitucional afecta los derechos de los pensionistas y
genera, al mismo tiempo, importantes asignaciones presupuestales que se
destinan no sólo a la contratación de estos estudios de abogados, sino que
las demandas, en muchos casos manifiestamente infundadas que
presentan estos abogados, constituyen al mismo tiempo un porcentaje
considerable en la carga de la justicia constitucional, convirtiéndose,
por tanto, en un serio obstáculo para el acceso a la justicia
constitucional de muchas otras personas que ven postergadas las respuestas
a sus casos debido a que los órganos judiciales deben responder estas
demandas de la ONP.
- En tal sentido, la
declaración de un Estado de Cosas Inconstitucional, con relación a la
contratación de estudios de abogados, y en general de profesionales
encargados de la defensa de los intereses de la ONP mediante
procesos judiciales, debe merecer una reestructuración integral, conforme
a los considerandos de esta sentencia, a fin de impedir que en el futuro
se vuelvan a presentar demandas con él único ánimo de dilatar la atención
de los derechos de los pensionistas, sobre todo cuando respecto de tales
derechos exista un criterio jurisprudencial establecido e inequívoco sobre
la materia, ya sea de parte del Poder Judicial o de este Colegiado.
- El mandato contenido en
esta sentencia, referido a la reestructuración de los procesos de
contratación de servicios legales para la defensa de los intereses
de la ONP mediante procesos judiciales, no impide, desde luego,
que el Congreso de la República o el propio Poder Ejecutivo,
cada uno en el marco de sus competencias constitucionales, actúen de modo
integral atendiendo a la necesidad de una reestructuración integral de
todas las áreas de la ONP, a efectos de hacerla más eficiente y
sensible a las importantes funciones que se le ha encomendado.
Por los
fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la
demanda de amparo.
2. Declarar,
como un Estado de Cosas Inconstitucional, la participación
temeraria, obstructiva y contraria a la jurisprudencia y precedentes de este
Tribunal de la ONP en los procesos judiciales relacionados a los
derechos pensionarios que administra; en consecuencia:
a) ORDENA a
las instancias judiciales que tienen en curso procesos en los que la pretensión
esté referida al pago de intereses o devengados como consecuencia de la
actuación renuente y unilateral de la ONP, apliquen los criterios
jurisprudenciales de este Colegiado, dando por concluidos los procesos
judiciales relacionados a reclamos de los pensionistas e imponiendo las medidas
disciplinarias a que hubiera lugar a los abogados patrocinantes.
b) ORDENA a la
ONP para que en los próximos 3 días posteriores a la publicación de la
presente sentencia, se allane o se desista de toda demanda constitucional que
tuviera en curso y en el que la única pretensión esté referida a la misma
materia de la presente demanda, bajo apercibimiento para el titular del pliego
de incidir en desacato a la autoridad judicial.
c) ORDENA a la
ONP dar inmediato cumplimiento a la sentencia expedida por la Tercera
SalaCivil de la Corte Superior de Justicia de Lima (Exp. N.º
2298-2004) a favor de don Grimaldo Díaz Castillo, bajo apercibimiento de
solicitar la destitución del cargo de Jefe Nacional de la ONP de don
José Luis Chirinos Chirinos, notificándolo para dicho efecto de manera personal
en el domicilio de la referida entidad, de conformidad con lo previsto en el
artículo 22º del Código Procesal Constitucional
3. IMPONER a la entidad recurrente,
por concepto de sanción por conducta temeraria y conforme a los fundamentos de
esta sentencia, el pago de los costos procesales, que deberá liquidarse y
establecerse en vía de ejecución.
4. IMPONER a
todos y cada uno de los abogados que autorizaron los escritos a lo largo del
presente proceso el pago solidario de 20 URP por concepto de sanción por
incumplimiento de los deberes propios del ejercicio profesional. El
cumplimiento de este pago se deberá supervisar en etapa de ejecución por el
Juez competente.
5. DISPONER que la Defensoría del
Pueblo, en el marco de sus competencias constitucionales, se encargue del
seguimiento respecto del cumplimiento de la presente sentencia, informando al
Colegiado en el término de 90 días y emitiendo, si así lo considerara
pertinente, un Informe al respecto.
6. DISPONER la notificación de la presente
sentencia, a través de la Secretaría General de este Colegiado, a
todas las instancias involucradas o referidas en el fallo para los fines
pertinentes.
Publíquese y notifíquese.
SS.
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
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