Sobre ejecutores coactivos

 

 

 

 

 

La regulación de la ejecución coactiva en nuestro ordenamiento y su desarrollo, en la práctica, son objeto de distintos cuestionamientos frecuentemente. Para muestra, algunos botones: dos sentencias del Tribunal Constitucional sobre demandas de inconstitucionalidad interpuestas por dos municipalidades contra la ley que regula el procedimiento de ejecución coactiva actualmente, avisos en los periódicos en los que entidades bancarias y otras empresas alegan una incorrecta actuación de los distintos agentes que intervienen en el marco de este tipo de procedimientos y una norma, la Ley No. 26979, suficientemente modificada como para darse cuenta de que muchas veces la realidad supera al legislador. Y es que, sin duda, se trata de un asunto delicado, del uso de una potestad intensa –intensísima, mejor- dela Administracióny que, de no ser ejercida correctamente, puede afectar directamente los derechos de los administrados.

 

 Como sabemos, la potestad de ejecución forzosa de sus decisiones, es una de esas “potestades exorbitantes” con las que cuentala Administración Pública. Gracias a ella, y a diferencia de los administrados, la Administración puede forzar materialmente el cumplimiento de las decisiones que ella adopta, sin necesidad de recurrir al Poder Judicial. De este modo, la Administraciónpuede proveerse directamente el cobro de una multa, detener un vertimiento indebido u ordenar la demolición de una obra construida por no contar con la autorización correspondiente, sin que nadie se lo autorice.

 

 En ese entendido, una de las vías reconocidas en nuestro ordenamiento para la ejecución forzosa de las decisiones dela Administraciónes, precisamente, la ejecución coactiva. Mediante este mecanismola Administración puede procurarse la ejecución de obligaciones de dar, hacer o no hacer. Debido a la importancia del correcto uso de esta potestad, su ejercicio se encuentra debidamente regulado en una ley especial, la Ley No. 26979, y su reglamento, buscándose establecer garantías suficientes para que una potestad tan intensa como esta, sea compatibilizada con el respeto de los derechos de los administrados. Por lo demás, no debemos olvidar que nos encontramos ante un procedimiento administrativo y que, por lo tanto, también le alcanzan las garantías reguladas en la Ley del Procedimiento Administrativo General.

 

No obstante esta premisa, el procedimiento de ejecución coactiva es frecuentemente mal utilizado porla Administración, configurándose muchas veces como un arma de poder en beneficio del presupuesto de las entidades públicas (como si lo que buscarala Administraciónes beneficiar a sus entidades antes que satisfacer el interés público, lo que, como se sabe, no es precisamente lo mismo). Y entonces, aparecen los problemas y las normas de ejecución coactiva son objeto de interpretaciones cuestionables.

 

 Como señalábamos, lo que se busca en la regulación de este procedimiento, debido a su gran incidencia sobre la esfera del administrado, es reglar lo más que se pueda la participación dela Administraciónen estos procedimientos, de manera que las interpretaciones que surjan de la norma deban ser absolutamente restrictivas y tuitivas respecto de los derechos de los administrados. En este escenario, la norma ha sido bastante clara al señalar, por ejemplo, que los actos administrativos que sirven de título para el inicio del procedimiento de ejecución coactiva, deben ser actos no susceptibles de cuestionamiento, ni en sede administrativa ni en sede judicial. En ese sentido,la Leyregula como causales de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva aquellos casos en los que el acto administrativo que sirve de título a la ejecución puede ser susceptible de cuestionamiento en sede administrativa o en sede judicial (vía amparo o proceso contencioso administrativo).

 

 Ante ello surgen algunas interpretaciones singulares. Primero, se afirma que es potestad del ejecutor coactivo, funcionario encargado de la conducción del procedimiento, decidir si ante ese supuesto, suspende o no el procedimiento de ejecución coactiva. Que, en la medida que estas causales están previstas como causales de suspensión, sí es posible iniciar un procedimiento de ejecución coactiva cuando nos encontremos ante estos supuestos, solo que deberá ser suspendido si el administrado así lo solicita. Y, por último, que el procedimiento solo deberá suspenderse con la misma interposición del recurso impugnativo o la demanda y que, en ese sentido, se podría iniciar un procedimiento de ejecución coactiva si, pese a encontrarse todavía dentro el plazo para cuestionar la decisión, el administrado no ha interpuesto el recurso o demanda que corresponda.

 

De una lectura de las normas que regulan la ejecución coactiva queda claro que esta no ha sido la intención del legislador. Menos aún cuando al referirse a las causales de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, la norma señala expresamente que el ejecutor coactivo “deberá” suspender el procedimiento, no otorgándole ningún margen de discrecionalidad para decidir sobre ello. O cuando comprobamos que la ley señala expresamente que el procedimiento deberá suspenderse cuando “se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentación del recurso administrativo de reconsideración, apelación, revisión o demanda contencioso-administrativa”.

 

Por lo demás, es evidente que al encontrarse reguladas como causales de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, tampoco es posible iniciar un procedimiento de esta naturaleza cuando nos encontremos frente a alguna de estas causales. Lo contrario nos llevaría a sostener que sería posible iniciar el procedimiento pero que, al encontrarse inmerso en una causal de suspensión, el procedimiento debería suspenderse. Un argumento como este, además de desafiar cualquier clase de lógica, resulta contrario a una interpretación garantista y restrictiva de las reglas de ejecución coactiva.

 

Más allá de cambiar las normas y las interpretaciones, lo que resulta indispensable es cambiar la concepción de lo que significa el procedimiento de ejecución coactiva. Cuando se otorga esta potestad tan intensa a la Administración Pública se hace para procurar que le sea más fácil alcanzar sus finalidades y porque se parte de que estas vienen dadas por la satisfacción del interés público. En todas las interpretaciones expuestas, subyace algo así como la idea de que hay personajes buenos y malos en el procedimiento, como si la Administración fuera la buena y el particular el malo, o al revés. Hay que entender que no se trata de un juego de héroes y bandidos sino que lo que se verdaderamente se encuentra en juego, de un lado, es la satisfacción del interés público y, del otro, los derechos (propiedad, debido procedimiento) de los administrados. La correcta articulación entre ambos es la constante búsqueda del Derecho Administrativo.